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自然資源管理邁向新時代

作者:海南金石鉆探建筑工程有限公司  時間:2018-07-13 16:35:12   人氣:1624

  來源:中國礦業報(侵權刪)
 
  摘要:探究組建的背后邏輯,并借鑒國際上相關通行的做法,有助于我們思考如何發揮好自然資源部的作用。
 
  來源:中國礦業報4月27日A2版
 
  作者:張維宸
 
  (作者單位:中國國土資源經濟研究院)
 
  根據十三屆全國人大一次會議審議并批準的國務院機構改革方案,自然資源部組建。這標志著包括山水林田湖草生命共同體在內的自然資源統一管理邁進新時代。探究組建的背后邏輯,并借鑒國際上相關通行的做法,有助于我們思考如何發揮好自然資源部的作用。
                                                                圖--南方周末
 
  背后邏輯
 
  ▼自然資源管理和保護需要整體考慮。各類自然資源之間相互聯系、相互制約、相互影響、相互轉化,構成了自然資源循環體系。對自然資源的開發利用和保護,不僅要遵循自然資源價值和供求關系規律,而且還要遵循自然資源的整體性規律。
 
  ▼自然資源統籌協調能力被利益分割。此前,各種自然資源由不同的主管部門分別管理。單獨來看,各門類自然資源管理都在努力做到極致;總體來看,自然資源所有權主體虛位,自然資源管理缺乏統籌與協調,部門之間缺乏共享互通,相互掣肘,權力邊界沖突,明顯帶有部門色彩,甚至存在部門利益固化的積弊,無法形成合力,自然資源保護困難。
 
  ▼自然資源法治建設局限性明顯。在自然資源法治建設中,法律落后時代,相互間銜接性及穩定性不夠,甚至相互矛盾沖突;有法不依,不依法行政兩方面問題并存。單門類資源管理法,部門色彩太濃。
 
  ▼市場配置資源的決定性作用亟待加強。自然資源使用權市場建設從無到有,從小到大,近年已有明顯進展。總體而言,還存在發展不平衡問題,自然資源有償使用制度仍不完善,市場規則不夠明確,市場主體勢單力薄,中介組織行為不規范,市場機制尚未完全形成。自然資源管理感性的偏多,理性的偏少,多是解決表面問題;直接的偏多,間接的偏少,多是就問題解決問題;行政的偏多,經濟與法治的偏少,多是采取行政手段解決問題。
 
  ▼行政執法監察老大難問題依然存在。自然資源執法權威和效能不斷提高,“多家管、大家用”的粗放利用資源現象依然存在,而且單門類資源執法監察的“單打獨斗”往往難以奏效,管理成本高昂。
 
  ▼自然資源集中統一管理體制雛形確立。1998年組建主管土地、礦產、海洋等自然資源的國土資源部,直至自然資源部組建,實現和強化了單門類自然資源的集中統一管理,朝著大部制的改革方向邁出實質性一步。大數據時代的到來,又為自然資源統一管理和自然資源資產管理提供了良好的基礎平臺和快速通道。
 
  國際自然資源管理現狀和未來趨勢
 
  世界各國的自然資源管理體制可以劃為兩種類型:綜合管理型和分散管理型。在自然資源管理體制探索中,資源大國美國、加拿大、澳大利亞、俄羅斯以及人口大國印度等都嘗試適合國情的管理方式。
 
  ▼美國采用綜合管理和分散管理兩種類型。美國在總體上是實行綜合管理自然資源的國家,但在礦產資源、化石能源礦產資源和土地資源的管理上又存在分散管理體制。美國內政部集中管理礦產資源,但能源部、農業部(森林局)、勞工部(礦山安全與健康管理署)、聯邦核能管理委員會、環境保護局等,也直接或間接參與礦產資源的管理,各具有相應的職能。同樣,內政部的土地管理局是美國聯邦政府管理土地資源的最主要部門,但不同用途的土地由不同部門管理。
 
  ▼加拿大采用綜合管理和分散管理(土地資源)兩種類型。加拿大自然資源部管理全部礦產資源、能源礦產和森林資源。土地資源實行多部門分散管理體制,各省政府對土地資源管理擁有相當大的權力。聯邦政府主要是通過規劃、計劃和政策來指導聯邦公有土地資源的利用與保護,這些規劃和政策需要聯邦各部門和地方政府的支持。
 
  ▼澳大利亞采用綜合管理和分散管理兩種類型。由工業、科學和資源部統一管理礦產、海洋、森林、動物資源。同時,聯邦政府沒有設置專門的土地管理機構,有關全國土地管理工作,由財政部、環境與遺產部、司法部等若干部門分別管理各類土地資源,土地管理的具體事務由州政府來執行。
 
  ▼俄羅斯采用綜合管理和分散管理兩種類型。俄羅斯絕大部分土地、礦產、水流、海洋、森林等自然資源屬于國家所有,自然資源部是礦產、能源礦產、水流、森林、生物等自然資源以及生態環境保護的綜合管理機構。土地資源實行分散管理體制。
 
  ▼印度采用分散管理類型。對土地、礦產、石油天然氣、煤炭、水流、森林和海洋等七大門類的自然資源,分別由鄉村發展部、礦山部、石油天然氣部、煤炭部、水資源部、森林與環境部、海洋開發部7個政府行政部門分別管理。
 
  世界各國在機構改革中,越來越重視和加強自然資源綜合管理,產權制度日趨完善。在自然資源管理方面采用較為先進的資源和生態環境相結合方式,代表了未來自然資源管理的發展趨勢。不斷學習與借鑒國際成功管理經驗,不斷實踐與創新,創建適合自然資源屬性、適合中國國情的新型自然資源管理體制與機制是改革的必然選擇。
 
  對發揮自然資源部作用的思考
 
  自然資源部的職能需要在“三定”方案中確定。不過筆者認為,從實現一類事項原則上由一個部門統籌,推動服務型政府建設的角度考慮,自然資源部可以在多個方面發揮作用。
 
  ▼負責對自然資源開發利用和保護進行有效監管。實施自然資源用途管制的統籌協調和分等級管理制度。負責土地、海洋、礦產、濕地、自然保護區、森林、草原、野生植物等資源的專門管理。加強自然資源許可證制度建設。加強自然資源行業監管制度建設。承擔山水林田湖草整體保護、系統修復、綜合治理。完善自然資源破壞修復制度體系建設,建立國土綜合整治和生態修復制度。
 
  ▼承擔加強自然資源法治建設工作。統籌推進自然資源重大立法修法項目。對法律規定的落實情況進行經常性的監督檢查。加強公職人員職業法律教育培訓。建立法律法規政策管理部門與司法主管部門的有效溝通機制,維護民事責任、行政責任和刑事責任的嚴肅性。
 
  ▼負責建立統一的空間規劃體系并監督實施。構建國土空間開發保護制度體系,探索建立自然生態空間用途管制制度,建立國土空間監測監管制度。發揮空間規劃對自然資源配置的引導約束作用,形成全方位、多層次、多規融合的國土空間管控體系。統籌實施國土空間管控體系與耕地保護紅線、永久基本農田保護紅線、生態保護紅線、城市開發邊界紅線的劃定工作。完善規劃實施的第三方評估制度。強化國土空間規劃實施專項督察制度。
 
  ▼履行全民所有各類自然資源資產所有者職責。建立健全自然資源資產產權制度。推進自然資源所有權和使用權分離。劃定自然資源資產管理范圍,健全自然資源資產管理體制。改革自然資源資產出讓收益分配制度。推進全國自然資源價值評價工作。研究國內外自然資源市場變化。劃定資源配置中市場起決定性作用的范圍。推進全國自然資源管理市場化的試點和推廣工作。推進農村土地“三權分置”改革和“回頭看”工作。實施“兩個市場、兩種資源”戰略,為資源企業“走出去”做好基本服務工作。完善自然資源公共服務機構和服務網絡,用足用夠“大數據”和“互聯網+自然資源”的時代優勢。
 
  ▼推進自然資源統一調查和確權登記工作。加快自然資源統一調查制度建設。開展自然資源數量調查、質量調查、開發利用條件調查。建立自然資源檔案制度。解決自然資源使用權之間權屬糾紛。加快完成自然資源權屬確權登記。構建統一的自然資源確權登記制度體系。加強自然資源產權登記信息應用。
 
  ▼建立健全自然資源有償使用制度。建立健全全民所有自然資源國家權益金制度。明確全民所有自然資源資產有償使用對象和范圍。加強自然資源要素有形市場建設。完善自然資源及其產品價格形成機制。完善自然資源有償出讓方式。建立全民所有自然資源資產有償出讓監管制度。建立自然資源資產流失責任追究制度。強化自然資源開發利用與保護的外部性監管。依法征收各種自然資源稅費。建立自然資源開發利用的約束和激勵機制,提高自然資源的開發利用率和水平。探索解決國家公園集體土地權屬問題的解決途徑。解決自然資源征收補償問題。完善自然資源節約集約開發利用制度建設,建立節約集約利用的標準規范體系和激勵約束機制。
 
  [責任編輯:勘測網編輯團隊]
 
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